張恩凱，國(guó)際注冊(cè)管理咨詢師CMC，合易咨詢（集團(tuán)）黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)企業(yè)改革踐行者，專注于基層政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的管理體制改革、組織能力提升，為多地基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處機(jī)關(guān)及事業(yè)單位改革，近百家大中型國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)組織機(jī)制改革升級(jí)提供落地咨詢服務(wù)。

近日，北京、天津、山東等多省市機(jī)構(gòu)改革方案已獲中央批準(zhǔn)，標(biāo)志著機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入全面實(shí)施階段，新一輪機(jī)構(gòu)改革在地方層面正加速推進(jìn)。面對(duì)這項(xiàng)新年“重頭戲”，可謂要求高、時(shí)間緊、任務(wù)重，如何才能把各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處呢？本文筆者主要以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革為例，結(jié)合近幾年深度參與試點(diǎn)改革實(shí)踐總結(jié)進(jìn)行交流。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為本次機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，其主要改革重心是要圍繞完善基層治理，聚焦機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制優(yōu)化，以推動(dòng)資源、服務(wù)、管理下沉。圍繞改革方向和重心，下面以“為什么改革？要改革什么？怎么推動(dòng)改革？”來(lái)展開分享。

（一）基層治理存在兩層皮現(xiàn)象。目前，基層政權(quán)只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)，而鄉(xiāng)村（管區(qū)）、社區(qū)實(shí)行的是自治管理模式。這就意味著，我們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革時(shí)，需充分考慮鄉(xiāng)村、社區(qū)的自治管理問(wèn)題，只有這樣才能打通直接面向有效自治群體的行政管理末梢。從改革方向上，需要打造扁平化、服務(wù)型的管理機(jī)構(gòu)。但從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理面對(duì)的情景卻并不是這樣。一方面隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷深入，農(nóng)村空心化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量農(nóng)民外出務(wù)工，致使農(nóng)村治理零散化，很難實(shí)現(xiàn)有效自治。而城鎮(zhèn)社區(qū)方面，由于居民工作、生活的相對(duì)獨(dú)立性和陌生化，居民委員會(huì)及相關(guān)黨組織的作用發(fā)揮也受到阻礙?？傊?，當(dāng)前農(nóng)村、社區(qū)自治和公共服務(wù)能力差距較大，滯后于基層群眾的各種需要、訴求以及國(guó)家對(duì)基層社會(huì)治理的各項(xiàng)工作要求，致使很多工作責(zé)任又落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處承擔(dān)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處是現(xiàn)行五級(jí)政府的基礎(chǔ)層級(jí)，各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)工作都會(huì)通過(guò)上級(jí)職能部門壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）由于人手不足，又只能把任務(wù)再分解并傳達(dá)給村居和社區(qū)。而這種“上面千條線，下面一根針”的全能化局面，就造成了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)的低效運(yùn)行，不能很好地適應(yīng)基層的管理實(shí)際。

（二）機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置存在不合理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的“全能化”局面，致使按既有機(jī)構(gòu)配置編制無(wú)法滿足基層管理的實(shí)際需要。當(dāng)然，針對(duì)此前已納入機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），機(jī)構(gòu)和人員編制設(shè)置更加趨于合理和運(yùn)行高效。而尚未開展試點(diǎn)改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）面對(duì)上級(jí)各種繁雜任務(wù)，一般是采用“工作分?jǐn)偂薄ⅰ柏?zé)任包干”或設(shè)立專班的方式落實(shí)，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不得不在既定機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，成立了如統(tǒng)計(jì)、拆遷、防疫、文化等專班工作組。

不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往多則二十多個(gè)，分工過(guò)多過(guò)細(xì)，經(jīng)常出現(xiàn)“有人無(wú)事干、有事無(wú)人干”的被動(dòng)局面，非常不利于發(fā)揮整體合力，整體辦事效能大大降低。另一方面，人員編制設(shè)置上未能堅(jiān)持貫徹“因事設(shè)崗，因崗設(shè)人”的原則。加之，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)人員構(gòu)成上，既有公務(wù)員、又有事業(yè)編、還有合同制，又有勞務(wù)派遣和臨時(shí)工。人員關(guān)系復(fù)雜，人員素質(zhì)參差不齊，合適的人員不能在適合的崗位，人員能力得不到發(fā)揮，很難保證基層行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)行力和工作創(chuàng)新。

（三）考核機(jī)制不健全或未發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員薪酬分配機(jī)制相對(duì)老化，“大鍋飯”現(xiàn)象普遍存在，工作人員干好干壞一個(gè)樣，挫傷了想干事、能干事、多干事的廣大干部職工的工作積極性，也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理效能和群眾滿意度的提高。

等等以上問(wèn)題和矛盾，都會(huì)是推動(dòng)本次機(jī)構(gòu)改革中最難啃的骨頭！但冰凍三尺非一日之寒，若想通過(guò)突擊式、一刀切方式實(shí)現(xiàn)改革成效絕非易事。

機(jī)構(gòu)設(shè)置是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）改革的基礎(chǔ)，也是人員編制優(yōu)化的前提。筆者以某率先進(jìn)項(xiàng)試點(diǎn)改革的街道為例，闡述本輪要改革什么？

（一）調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確主要職責(zé)。例如，某街道按照“八辦五中心”機(jī)構(gòu)設(shè)置，改革調(diào)整設(shè)立紀(jì)委監(jiān)委辦公室、黨建工作辦公室、黨政辦公室、財(cái)政辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室（平安建設(shè)辦公室）、綜合行政執(zhí)法辦公室（生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦公室）、應(yīng)急管理辦公室、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室（城市管理辦公室）8個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，及便民服務(wù)中心（黨群服務(wù)中心）、民生保障服務(wù)中心（退役軍人服務(wù)站）、綜合治理服務(wù)中心（網(wǎng)格服務(wù)中心）、公共文化服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心（農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心）5個(gè)事業(yè)單位。同時(shí)，重新明確主要職責(zé)，橫向分工清晰、縱向明確工作權(quán)責(zé)。

（二）優(yōu)化崗位設(shè)置，合理分配員額。按照精簡(jiǎn)、實(shí)用、扁平化管理的原則，基于業(yè)務(wù)，因事設(shè)崗配編，厘清崗位職責(zé)，明確崗位任職要求。人員編制分配堅(jiān)持“三傾斜”原則，即向管區(qū)社區(qū)一線傾斜，向上級(jí)考核比重大的部門傾斜，向工作量大、任務(wù)難度大的部門傾斜。

（三）創(chuàng)新用人機(jī)制，全員競(jìng)爭(zhēng)上崗。某街道通過(guò)全員競(jìng)爭(zhēng)上崗，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部人才的合理流動(dòng)和有效配置，為優(yōu)秀人才創(chuàng)造施展才華的平臺(tái)和創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。試點(diǎn)改革采取“雙軌制”模式，打破身份和資歷限制，讓“公務(wù)員”、“事業(yè)編”、“編制外”統(tǒng)一公開競(jìng)爭(zhēng)。使“庸者”下的心服、“平者”讓的有據(jù)、“能者”上的有理。同時(shí)，采用上下“官兵互選”方式，優(yōu)化部門人員組合，充分保障團(tuán)隊(duì)的向心力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（四）引入績(jī)效考核機(jī)制，目標(biāo)任務(wù)導(dǎo)向，激發(fā)工作動(dòng)力?？?jī)效考核機(jī)制要真正發(fā)揮作用，必須強(qiáng)化兩大功能：目標(biāo)導(dǎo)向功能和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣功能。合易咨詢專門為街道定制開發(fā)了“KCV”差異化績(jī)效考核模式，包括工作實(shí)績(jī)考核（KPI）、共性指標(biāo)評(píng)價(jià)（CPI）、關(guān)鍵事件加減分（VPI）。對(duì)標(biāo)上級(jí)考核指標(biāo)體系，層層分解形成部門任務(wù)計(jì)劃表。并把工作分解到每名管理者和具體責(zé)任人身上，確保人人肩上有擔(dān)子、各項(xiàng)工作有人擔(dān)。同時(shí)，建立定量考核和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。依據(jù)杰克·韋爾奇“活力曲線”原理，合理拉開優(yōu)、中、差績(jī)效等級(jí)差距，消除“平均主義”、“大鍋飯”，確保考核獎(jiǎng)優(yōu)罰劣效果，真正激勵(lì)干事者和奮斗者！

基于先行先試的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，提供以下推動(dòng)改革思路供參考：

政策方針是推動(dòng)改革的“尚方寶劍”和指引方向，是推動(dòng)改革的理論基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）首先就是要認(rèn)真領(lǐng)如黨中央、國(guó)務(wù)院、省、市、縣（區(qū)）出臺(tái)的相關(guān)政策文件和具體要求，例如中央剛批準(zhǔn)的《山東省機(jī)構(gòu)改革方案》就是我們推動(dòng)工作最強(qiáng)有力的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合自身實(shí)際制定改革行動(dòng)計(jì)劃。

家家都有難念的經(jīng)，相信每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)自身推動(dòng)改革的堵點(diǎn)難點(diǎn)都了如指掌，針對(duì)機(jī)構(gòu)和人員編制哪個(gè)環(huán)節(jié)存在人員冗余和人員配合不合理都很清楚。為此，各單位在推動(dòng)改革時(shí)要進(jìn)行充分調(diào)查研究，能夠抓住主要異常、找出“不拉馬的士兵”，敢于直面問(wèn)題、不回避矛盾，要壓緊壓實(shí)責(zé)任，扎實(shí)做好“三定”工作。當(dāng)然，在這個(gè)環(huán)節(jié)往往借助管理咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)力量推動(dòng)會(huì)更加事半功倍。

面對(duì)本次時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高的改革，僅靠班子領(lǐng)導(dǎo)自上而下的動(dòng)員部署、發(fā)號(hào)施令是難以層層落實(shí)的，“上有政策、下有對(duì)策” 已是眾人皆知的不良現(xiàn)象。所以，為避免各基層單位陷入慣性思維而被動(dòng)應(yīng)付，就必須革新規(guī)則，開辟新賽道，通過(guò)推行全員考核、全員競(jìng)聘上崗等舉措形成末位淘汰、強(qiáng)制比例退出等市場(chǎng)化機(jī)制，讓每個(gè)人從“觀眾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑\(yùn)動(dòng)員”，激活全員智慧，做賽道并在“賽馬”過(guò)程中實(shí)現(xiàn)人員精簡(jiǎn)目標(biāo)。

推行任何改革，如同比賽一樣，總會(huì)有先進(jìn)者、后進(jìn)者和觀望者。各單位在推動(dòng)人員編制精簡(jiǎn)工作中，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)改革的星星之火，挖掘樹立優(yōu)秀標(biāo)桿典型。同時(shí)，通過(guò)借助內(nèi)部宣傳、經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)、成果觀摩會(huì)等系列舉措營(yíng)造正向輿論氛圍，讓先行者綻放光彩，讓后進(jìn)者學(xué)習(xí)借鑒、迎頭趕上，讓觀望和抵制者無(wú)處躲藏。

總之，在推動(dòng)本輪機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，只有有的放矢、多措并舉、有機(jī)結(jié)合，才能為新一年的改革工作開好局、起好步。合易咨詢?cè)赋掷m(xù)陪伴更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道改革前行！

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